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上级不配合,基层敢主动创新?八大难点致基层

时间:2019-06-28 16:33

编者按

一段时间以来,中央整治基层形式主义、官僚主义,出台了一系列重要文件,施行了一系列实招硬举,为基层减负松绑,收到一定成效。与此同时,还应看到,时下令基层治理运转不畅、治理效能偏低的一些问题,尤其是治理体制机制方面的弊端,仍未得到有效解决,有的与形式主义、官僚主义等痼疾相交织,导致一些地方治理目标失准、治理手段失灵、治理效率失速。

基层治理中,有哪些“零件”不堪使用致使治理失准?有哪些“链条”传导不畅致使治理失灵?又有哪些环节缺乏“润滑”以致治理失速?半月谈编辑部特别捕捉基层治理中的深层次矛盾,梳理出八大难点,为改变基层治理低效寻诊把脉。

关键词:履职空转、目标错位、中层梗阻、“非常”滥用

担当走偏、弹性欠缺、结构倒悬、成本错配

难点一履职空转:看似人人经手,其实个个不管

在北方某省的一个乡镇,半月谈记者看到一份关于乡村振兴的文件,文件附页很厚,涉及中央、省里出台的关于乡村振兴的政策。这份文件的批阅栏里写着“请某某县长、某局长阅”,每个人的名字上都只划了一个圈。总共有10多个人圈阅,涉及农业、林业、财政等部门以及相关县领导,但没有一条具体意见。

当镇里干部期待市里和县里出台具体实施意见的时候,等来的却是带着一堆圈的文件。“圈阅一大堆,意见没一条。”基层干部认为,中央、省里的文件是指导性意见,统揽全局,不可能面面俱到。要想具体指导实践,还得市里、县里和省里具体部门针对不同情况,出台具体的细则。

于是,基层干部向上级相关部门请示该如何做、能不能做的时候,得到的答复是“按相关政策规定办”。受访基层干部反映,如今,文来文往,文件批转依旧,但有具体意见的少了,“看似人人经手,其实个个不管。”

基层干部认为,这种推来推去的事情,常常是比较棘手、政策边界把握不清、权责界定不明的工作。有的时候,会议有传达、工作有布置、事后有督查,但工作没进展,事情没解决。“个个都是‘二传手’,没有主攻手,‘空转’背后潜藏风险。”一位基层干部说。

难点二目标错位:上级看“单项成绩”,基层要综合考量

北方某镇上有一家存在多年的企业。环保督查期间,这家企业被认为距离居民区太近,必须整改。为了落实整改意见,县里要求镇政府和镇上的这家企业必须将周围1.4公里范围内的居民全部搬走,且规定了整改期限。

“1.4公里是10多年前根据过去的技术标准制定的要求,现在企业技术条件已远胜当时,用老标准来要求现代科技条件下的企业,明显不符合实际情况。而且,就几个月的时间,要将周边1万多居民搬走,怎么可能?”该镇党委书记说。

为了满足上级要求,这个镇和企业只得签订搬迁承诺书。“不签有什么办法?如果不做出限定时间内把这些居民都搬走的承诺,企业年审就无法通过。老板都被逼哭了。”当地干部说。

基层干部认为,承诺算整改措施之一,上级部门拿到这个承诺就好交差。至于承诺里的内容是不是符合实际,能不能完成,则不在上级的考虑范围。但对作出承诺的基层干部来说,如果承诺内容到时无法兑现,等待他们的就是问责。

对镇里来说,其实更多考虑的是信访稳定问题。“连补偿方案都没有,几个月把1万多名老百姓搬走,很容易有信访维稳事件。有了上访的,被问责的还是乡镇干部。”镇党委书记说。

受访基层干部认为,部分上级部门或领导只考虑自己的单项工作,要求太教条、唯上不唯实,以及上下级有效沟通互动不足等,是导致出现这种现象的原因。

一名乡镇干部说,有的上级部门看到周边其他地方类似的工作做完了,就要求我们也必须做完,却不关心实际情况如何。“为啥别的乡镇能做,你不能做?做不好就是能力不足。”其实,其他地方也许同样为难,也扛着风险,甚至只是变通一下应付差事。

难点三中层梗阻:上面事情往下甩,下面问题对上瞒

去年,为抓好交通运输安全,中部某省整治车辆超载问题。初衷本来是好的,但工作一级一级往下传达,却变了味。作为职能部门的县市公路局本应到一线部署安排,但在部分县,却完全变成了乡镇一级的事情。

某镇党委书记告诉半月谈记者,工作布置后,县公路局一位领导打来电话,要求乡镇设点拦车检查。镇党委书记试探着问:“乡镇没有上路执法权,请问公路局能不能派人过来?你们来了名正言顺执法,我们全力配合。”不料,对方的回答简单粗暴:“这是上面布置的工作,我已经传达给你们了,我们忙不过来,你们自己搞定。”

结果,乡镇干部硬着头皮上路执法。有司机质疑他们没有执法权,不让拦车和检查,双方起了争执。司机拍视频发到网上,产生负面舆情,县里追责下来,受处罚的是乡镇干部,本应承担牵头责任的公路局干部,反而平安无虞。

在南方某贫困县的产业扶贫过程中,部分乡镇向县里和市里反映,产业扶贫推进存在难以克服的困难,如果不顾客观实际强推硬上,可能导致产业发展失败或者产业过剩,建议向省、中央层面反映并调整思路。但是县和市里相关职能部门认为,在各地积极宣传成绩的背景下,自己去反映困难和问题,会对地方和自身带来负面影响,因此决定不往上反映。

基层干部认为,原本县市一级拥有更多的行政资源,应当积极参与到各项具体工作中,但有的地方把任务全部往下推;下级有困难有问题,本应往上反映,但基于对自身政绩的考量,县市一级往往都选择性上报,有时甚至大事小报或瞒报。这导致本来应当是牵头协助基层解决问题、帮助上级及时了解基层困难的中间层,成了“隔绝层”“梗阻层”。一些问题由此长期得不到解决,非常容易形成“堰塞湖”,对稳定和发展带来较大影响。

难点四“非常”滥用:非常反常,却成了日常

“如果一周让我休息一天,能够陪陪家人,处理点自己的事,我的幸福指数能提高60%。”一名80后镇党委书记告诉半月谈记者,今年清明节,他所在的镇全员防火没有放假,节后上面又布置了一个“百日攻坚”活动,他们白天干活、晚上调度,连续一周多没有回家。

除了加班成为常态,在基层,还有很多非常手段、非常方式常态化的现象。如:“非法施政”常态化,在没有执法权的情况下,基层干部长期充当着拆违、治污“排头兵”的角色,不少乡镇被告败诉后仍不得不坚持“非法施政”。

还有一些地方患上了“亮点依赖症”“创新强迫症”,认为日常工作干得再好也是应该,非要玩点“花活儿”才算成绩,投入大量人力和资源,不仅加大了基层负担,还可能忽视了主业和日常工作,引发群众不满。

“非常反常,成了日常”的背后,往往存在治理评价标准的走偏和反常。在有的地方,加班成为常态,并不是活多得干不过来,而是领导认为这样才算认真工作。有的基层干部疲于应付领导的“创新期待”,整天琢磨怎么“造典型”“树样板”,原本应为百姓服务的普普通通的日常工作,屡次被要求“创新出彩”,陷入“创新陷阱”。

一位乡镇干部举例说,上面让搞农村人居环境整治,本来应该各村齐头并进,可是有的乡镇把有限的资金、资源集中包装一两个村,其他村不管不问。县里非但没有批评这个乡镇,反而频频领着上级单位到包装的“花瓶村”观摩,对该乡镇的工作高度肯定,那些整体推进“正常干活儿”的乡镇却备受冷落。

难点五担当走偏:做官有一套,做事缺办法

中部某市去年开展黄标车治理,本是一件大好事,但上头出台的文件要求当年全部清理完毕,不然绩效考核排名扣分,最后演变成为一半以上的黄标车被假治理的闹剧。

半月谈记者从部分县区了解到,这份文件完全是上级部门不考虑实际情况和乡土人情,不进行深入调研和听取基层情况,在办公室里凭借想象的美好愿望制定的。部分基层干部反映情况,希望能够调整,给予基层一定弹性,但上级最终没有听取这些来自基层的意见建议。

最终,为了完成任务,部分基层不得不直接让交警队注销车辆,但车子实际上还在路上跑,成为黑车。而且,当地已经发生黑车出车祸事件,伤者无法得到合理赔偿,肇事者无法使用保险,因而变相成为政府掏腰包补偿。

多地干部认为,长期以来,基于我国的行政体制,上级政府较多利用各种体制内的责任书、考核目标形式,对下一级政府进行考核,而下对上、社会公众对政府评价的机制性约束、激励却很少。在“对上负责”的责任体系下,治理中出现偏向做官逻辑而非做事逻辑也就见怪不怪了。

中部某市推进产业扶贫,市领导要求加强典型示范引领,到了县里,领导就要求相关部门和乡镇尽快做出成果,打造成典型。具体实施的干部叫苦连天:“表面看起来光鲜亮丽,有这个经验,有那个创新,其实更多是拿钱堆出来的,不具可复制可推广性。”

最终,县领导来走马观花调研,举全县之力,重点、重金打造的几个“盆景”自然得到首肯。但基层干部反映,只要资金不再投入,这个所谓的产业扶贫典型很可能难以持续,留下一堆烂摊子。

多地基层干部还反映,工作做得好不好,能不能提拔,常常是上级说了算,因此部分地方抓乡村振兴、美丽乡村、环境整治、空心村整治等工作,都是投入重金打造盆景典型,领导来视察时看了满意即可,其实面上的情况改观并不大。

难点六弹性欠缺:上级不配合,基层哪敢主动创新

“算下来,我们镇的工作人员有7种不同的身份,编外人员占大多数,且是乡镇工作的主力。”东部某镇党委书记说。但这些人由于身份问题,无法在职务职级上得到晋升,一样的辛苦,却不一样的待遇,很多人看不到希望,没有工作热情。

为了调动他们的积极性,这个乡镇打算成立一个类似镇办企业的公司,把他们都放到公司里去,优先让这个公司承担镇上的水利工程、农田整治、绿化、城镇建设等工作。“反正乡镇要雇人干这些活儿,给他们成立了公司,就可以优先雇他们。公司有了收入,可以提高这部分人的收入,调动他们的积极性。”该镇党委书记说。

于是,这名镇党委书记向县里汇报,不仅没有得到批准,反而招来责备。理由是“县里所有乡镇都没有这样的先例”。令乡镇干部不解的是,县里好几个局都有这样的公司,一些街道社区也有这样的公司,为什么乡镇不能有?

受访基层干部反映,随着社会转型加快,新问题不断出现,基层治理势必要打破一些条条框框的限制。但这种创新在实践中进展困难:当向上级请示时,上级未置可否;一旦出了问题,上级可能就要问责。没有上级的配合,不少基层干部逐渐失去探索创新的积极性。

在北方某省的农村改厕工作中,一开始是“一刀切”,要求全部采用双瓮脚踏式充水厕所。但是,有的农村改用水桶冲厕会更切合实际。“唯实不唯上,就会被问责。”一名乡镇干部说,由于不切实际,改厕工作很难推进,直到这个省的省级领导了解情况后,把“一刀切”的标准改了,这项工作才更顺畅地开展。

难点七结构倒悬:出点子的多,抓落实的少

“不妨梳理一下,乡镇一共有多少活儿,像列政府职能一样搞个目录,看看就目前的人员编制能不能干完?”一名县领导说,干不完,上级又硬压,无奈之下只好搞形式应付。

一名乡镇副乡长告诉半月谈记者,他一个人担负着农业、水利、林业、农村环境整治、防火、防汛、道路两边林带治理、气象、农业统计报表、养殖厂监管、动物防疫、非洲猪瘟防控、包村信访稳定等活儿。

“有的看似小活,比如统计报表,实际耗费的精力非常大。”该副乡长说,这些活儿对应着上级农业农村、气象、信访、生态环境等10多个部门,这些部门级别越高人员越多,且都是“出点子的”,只有到了乡镇才是“抓落实的”。每个部门都向他提要求、要结果,忙不过来只能是各种应付。

他们乡镇虽然还有3个农口的自筹自支临时工,有时候可统筹做一些工作,但相对于繁重的任务来说杯水车薪。在那些没有自筹自支工作人员的乡镇,落实情况更是糟糕。

不少基层干部反映,当前,治理结构倒金字塔,上面布置工作的多、提要求的多、督查监管的多,而到了基层,往往很多工作压在一个人头上。这种治理结构导致很多问题,也直接催生了基层形式主义。

采访中,一位乡党委书记告诉半月谈记者,一次,他接到上级领导布置的一个根本不可能在规定时间完成的任务,无奈之下,他只好批给副乡长去做。

时限到后,副乡长汇报说,任务完成了。“我干了这么多年乡镇工作还不知道?这任务是不可能完成的,但是我也不能去查,查出没完成反而‘套’住了我,只能是顺水推舟,转头也给上级汇报工作完成了。”这位乡党委书记说。

难点八成本错配:高负荷强运转,催生无成就感的疲态

一边是基层治理空转,一边是基层干部超负荷运转,当下治理成本错配在基层干部的日常工作中体现得格外明显。

尽管中央一再给乡镇减负,一名镇长仍然形容自己每天处于“六多”状态:积压事情多、新增任务多、文件多、督查多、会议多、加班多,只有约五分之一时间在干实事,其他时间都在开会、写汇报材料、迎接督查等。他说,“每天起床就会发现各种事情、各种压力扑面而来。到晚上睡前总结,发现辛苦一天,意义并不大,迷茫和挫败感很强。”

乡镇干部为啥这么忙?乡镇工作为啥这么累?部分专家认为,在我国加快发展的背景下,脱贫攻坚、乡村振兴、环境整治、风险防控等一系列工作都越来越受重视,也反映了政府对群众日益增多的诉求的积极回应,各级党员干部确实都承担了越来越大的工作量。

但是,部分工作量完全是可以避免的,有的治理成本是重复和无效的,原因在于其背后各种考核、检查、验收、调研设置安排不科学。同时,也存在层层推责导致任务下沉,多头考核、政出多门、神仙打架导致的工作重复和无效低效工作等原因。

武陵山区一名镇党委书记认为,人少、事多、能力欠缺只是一方面的原因,政策、机制、舆论环境等是更深层次的原因。基层干部常常不是怕辛苦,而是怕辛苦之后还没有价值感、成就感,还得不到群众的认可。

半月谈记者:周楠 邵琨 范世辉